Zusammenfassung und Empfehlungen der INSM-Studie "Gesetzes-Check" der Grossen Koalition

  1. Die Studie empfiehlt eine stufenweise Ausweitung der Rechte des Normenkontrollrates, zunächst durch Erstreckung der Prüfung auf die Entwürfe des Deutschen Bundestages, sodann durch Messung der Bürokratiekosten, die beim Bürger und in der Verwaltung entstehen.
  2. Die Studie empfiehlt eine deutlich stärkere vorherige Evaluation (ex-ante), die nicht nur die Bürokratiekosten misst, sondern weitergehend den Zielverwirklichungsgrad, die Effektivität und die Effizienz der geplanten Regelungen.
  3. Die Studie hat ergeben, dass ein großer Teil der Über-Regelung auf EU-Recht zurückzuführen ist. Die Fortführung und Vertiefung des Bürokratieabbaus in den europäischen Organen und die Einflussnahme der Mitgliedstaaten auf den Entwurfsprozess ist also zu empfehlen.
  4. Die Vielzahl der Änderungs-, Berichtigungs- und Reparaturvorschriften lässt es geboten erscheinen, von den Instrumenten der Konsolidierung, Neufassung und der Neubekanntmachung von Regelungsmaterien im Sinne einer Transparenzsteigerung Gebrauch zu machen.
  5. Im Allgemeinen hat die Studie festgestellt, dass die permanente Reformtätigkeit mancher Ressorts - wie etwa des Justiz- oder Gesundheitsministeriums - dazu führt, dass die Auswirkungen neuer Regelungen überhaupt nicht mehr festgestellt werden können. Die Neuregelungsdynamik überrollt die Wirkungsanalyse.
  6. Licht und Schatten: Es gibt Beispiele insgesamt verunglückter Gesetzgebung und klarer gut gegliederter Gesetze. Beispiele für ersteres sind das GKV-WSG und in weiten Teilen die Unternehmenssteuerreform, Gesetz zur Eindämmung missbräuchlicher Steuergestaltungen, Beispiele für gute Gesetze sind das reformierte Versicherungsvertragsgesetz, das Finanzverwaltungsgesetz, das Gesetz zur Reform des Personenstandsrechts und das Bundeswasserstraßengesetz.
  7. Der Gesetzgeber könnte die Geschwindigkeit für Änderungsgesetze bedeutend reduzieren, wenn er seine Produkte besser unter Kontrolle hielte. Dies geschieht durch Zeitgesetze und regelhafte Berichtspflichten der Bundesregierung. Beides setzt eine nachträgliche Evaluation (ex-post) durch Parlament und Regierung voraus.
  8. Insgesamt sollte der Gesetzgeber nicht so viel regeln - was oft gesagt worden ist - und ein besseres Augenmaß dafür finden, was "wesentlich" ist, also durch das Parlament selbst geregelt werde muss, und was als Detailregelung in eine Verordnung oder sogar subdelegierte Regelungssetzung abgedrängt werden kann.
  9. Alle Bemühungen von Ministerien und Parlament zur Evaluierung und Kosten und Bürokratielasten können nur dann wirksam werden, wenn dahinter ein starker politischer Wille steht.
  10. Die Vorstellung vom paternalistischen Staat sollte mehr und mehr liberalen Gedanken weichen. Der Staat auf allen Ebenen muss etwas nur dann regeln, wenn die Gesellschaft zur Selbstregelung außer Stande ist. Manche Rechtsbereiche - wie die Berufsbildregelung, die Regelung der Subventionen, der Agrarmarkt und das AGG - lassen eine hinreichende Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips vermissen.
  11. Subsidiarität heißt Regelung auf der richtigen Ebene. Die Kompetenzbereiche der EU, des Bundes, der Länder und der Kommunen sollten deutlicher getrennt werden, Doppelzuständigkeiten wie im Medienrecht müssen unbedingt vermieden werden.
  12. Gesetzgebung braucht oft mehr Zeit! Wer im Bundestag und Bundesrat abstimmt, muss wissen worüber er abstimmt. Unüberschaubare Gesetzespakete wie die Schilyschen Sicherheitspakete, das GKV-WSG und die Ausländergesetzgebung, die durch das Verfahren "gejagt" werden, können nicht konsistent, verständlich und fehlerfrei sein!
  13. Die Verständlichkeit und Transparenz erschwerende Teilung von Gesetzen in zustimmungs- und nicht zustimmungsbedürftige Teile sowie "Huckepackgesetze" sind zu unterlassen.
  14. Die Grenze zwischen allgemein verständlicher Sprache und Fachsprache wird in sehr vielen Normen nicht beachtet. An Fachadressaten gerichtete Normen können und müssen sich einer Spezialsprache bedienen, dürfen aber nicht in für Nichtfachleute völlig unzugängliche Formulierungen abgleiten.
  15. Das Dilemma der Verweisungstechnik ist bekannt: Kürze oder Verständlichkeit der Norm? Die Studie hat ergeben, dass das Verständlichkeitsproblem durch sich häufende Verweisungen auf Europäisches Recht verschärft wird.
  16. Von Legaldefinitionen muss vernünftiger Gebrauch gemacht werden. Eine Definition, was ein "Gefahrgut" im Sinne von Transportvorschriften ist, ist hilfreich; eine Definition, was ein Feuerzeug oder Fahrrad ist, ist entbehrlich.
  17. Rechtssicherheit und Rechtsvertrauen werden erheblich beschädigt, wenn Vorschriften keine Bestandskraft haben. Das ist bei einer hohen Frequenz von Änderungsgesetzen ebenso der Fall wie bei Normen, die der Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht nicht standhalten.
  18. Kostenschätzungen ist der Beginn jeder Wirkungsprüfung einer Norm. Wer keine Kosten misst, kann keine Prognose über die Gesetzeswirkung abgeben und keine kostengünstigere - effizientere - Alternative wählen.
  19. Ein qualitativ gutes Gesetz ist geeignet, das vom Gesetzgeber gesetzte Ziel zu erreichen. Das Ziel muss in der Gesetzesbegründung mehr als bisher präzisiert und treffend dargestellt werden, damit sich die Norm am Ziel messen lassen kann. Eine unklare, verschleiernde und nur scheinlegitimierende Darstellung des gesetzgeberischen Zieles in der Begründung ist zu unterlassen.
  20. Je mehr Normen erlassen werden, je häufiger sie geändert werden und je komplexer die Inhalte sind, desto wichtiger ist eine periodische oder permanente Rechtsbereinigung. Rechtsbereinigung trägt zur Ent-Regelung und beginnt beim EU-Recht.
  21. Bei allen Bemühungen um "bessere Gesetzgebung" ist eine enge Kooperation der Europäischen Instanz, von Bund, Ländern und Kommunen zwingend geboten.
  22. Die Vernetzungsinstrumente des e-Government und der organisatorischen Zusammenarbeit (etwas one-stop-shop) bieten noch nicht ausgeschöpfte Möglichkeiten für die Entbürokratisierung.

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Die Autoren der Studie

Prof. Dr. iur. Ulrich Karpen


Dr. iur. Anja Nünke


Dr. iur. Iris Breutz
Universität Hamburg
Fakultät für Rechtswissenschaft
Schlüterstraße 28
20146 Hamburg

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